CONTRALORÍA GENERAL – Formulación de Planes, Programas y Proyectos
Guía Maestra para la Formulación de Planes, Programas y Proyectos en el Sector Público Colombiano
La Arquitectura de la Inversión Pública en Colombia
La consecución de los fines esenciales del Estado y la mejora en la calidad de vida de los ciudadanos no son producto del azar. Responden a un diseño deliberado, una arquitectura institucional y procedimental que busca transformar las políticas públicas en resultados tangibles y sostenibles. En Colombia, esta arquitectura se materializa en el Sistema Nacional de Inversión Pública, un andamiaje complejo y riguroso que orienta la formulación, ejecución y evaluación de planes, programas y proyectos. Su propósito es garantizar que cada peso invertido con recursos públicos genere el máximo valor social, económico y ambiental, alineándose con una visión estratégica de país.
Esta guía ha sido diseñada como un recurso de estudio exhaustivo para profesionales que aspiran a formar parte de la Contraloría General de la República (CGR). Su contenido desglosa la lógica, los instrumentos y los actores que intervienen en el ciclo de la inversión pública. Se explorará en profundidad el rol del Departamento Nacional de Planeación (DNP) como el arquitecto técnico y coordinador del sistema, responsable de establecer las metodologías y lineamientos que aseguran la calidad y pertinencia de los proyectos. Paralelamente, y con especial énfasis, se analizará el papel fundamental de la Contraloría General de la República, no solo como el órgano de control fiscal que evalúa la gestión de manera posterior, sino como una institución que ha evolucionado hacia un control preventivo y concomitante, buscando anticipar riesgos y prevenir el daño al patrimonio público.
Objetivos de Aprendizaje
Al finalizar el estudio de esta guía, usted dominará los siguientes objetivos de aprendizaje, cruciales para el desempeño de un profesional en el máximo órgano de control fiscal del país:
- Comprender la relación jerárquica y la articulación lógica entre Planes, Programas y Proyectos dentro del marco de la planificación estatal.
- Analizar en detalle el ciclo de vida completo de un proyecto de inversión pública, desde su concepción en la fase de preinversión hasta su evaluación ex-post.
- Dominar los principios y la aplicación práctica de la Metodología General Ajustada (MGA) como herramienta estándar para la formulación de proyectos.
- Evaluar críticamente el rol de la Contraloría General de la República, diferenciando sus funciones de control posterior, selectivo, preventivo y concomitante en cada etapa del ciclo de la inversión.
Conceptos Clave: Glosario Esencial
Para navegar con propiedad en el ámbito de la inversión pública, es indispensable manejar con precisión un conjunto de términos fundamentales. El siguiente glosario define los conceptos cruciales que constituyen el lenguaje técnico de la planificación y el control fiscal en Colombia.
Esquema Detallado del Contenido
Esta sección contiene el cuerpo principal de la guía. Puede navegar a las subsecciones usando el menú lateral.
El Marco Estratégico: El Plan Nacional de Desarrollo (PND)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es la piedra angular de la planificación en Colombia. No es simplemente un documento de gobierno, sino el instrumento formal y legal que traza el curso de la acción estatal durante un período presidencial de cuatro años.
Definición, Propósito y Base Legal
El PND es la «hoja de ruta» del Gobierno Nacional. Su propósito es servir de base y proveer los lineamientos estratégicos para todas las políticas públicas. Su elaboración es responsabilidad del DNP. Su base legal es la Constitución y la Ley 152 de 1994 (Ley Orgánica del Plan de Desarrollo).
Para un aspirante a la Contraloría, el PND es el máximo «criterio de auditoría». La CGR evalúa la gestión fiscal contrastándola con los objetivos y metas del PND.
Componentes Estructurales
El PND se organiza en una arquitectura coherente. Por ejemplo, el PND 2018-2022 se articuló en «Pactos» (Legalidad, Emprendimiento, Equidad) y estrategias transversales (Sostenibilidad, Transformación Digital). El PND 2022-2026 se estructura en cinco «transformaciones» (Ordenamiento del territorio, Seguridad humana, etc.).
El Plan Plurianual de Inversiones (PPI): El Brazo Financiero del PND
El PPI dota al PND de viabilidad. Detalla la proyección de fuentes de financiación y la asignación de recursos para ejecutar los programas y proyectos prioritarios. Desglosa, año por año, cuánto se planea invertir y de dónde provendrán los fondos, siendo un punto crítico para el control fiscal.
La Jerarquía de la Planificación Pública
La planificación opera en una cascada de lo general a lo específico: plan, programa y proyecto.
El Plan
Nivel más alto y estratégico. Define políticas y prioridades a largo plazo. Responde a: ¿Qué queremos lograr? Ejemplo: Plan Nacional de Desarrollo (PND).
El Programa
Nivel táctico. Concreta los objetivos del plan. Agrupa proyectos relacionados para alcanzar un objetivo común. Responde a: ¿Cómo vamos a organizar nuestros esfuerzos? Ejemplo: Programa Orientado a Resultados (POR).
El Proyecto
Nivel operativo. Unidad de intervención más concreta. Tiene inicio, fin y presupuesto definidos para producir un bien o servicio. Responde a: ¿Qué acción específica vamos a ejecutar?
| Característica | Plan | Programa | Proyecto |
|---|---|---|---|
| Definición | Marco estratégico general a largo plazo. | Conjunto articulado de proyectos para un objetivo común. | Intervención concreta y temporal. |
| Horizonte Temporal | Mediano a Largo Plazo. | Corto a Mediano Plazo. | Corto Plazo. |
| Alcance | Amplio y multisectorial. | Específico y temático. | Específico y focalizado. |
| Nivel de Detalle | General. | Táctico. | Operativo. |
| Pregunta Clave | ¿Cuál es nuestra visión? | ¿Cómo alcanzaremos un objetivo? | ¿Qué vamos a hacer? |
El Ciclo de Vida del Proyecto de Inversión Pública
Un proyecto es un proceso dinámico con un ciclo de vida definido: Preinversión, Inversión, Operación y Evaluación Ex-post.
Etapa de Preinversión: La Génesis del Proyecto
La etapa más crítica. Es la fase de planeación y análisis antes de comprometer recursos. Se desarrolla en tres fases:
- Fase I: Perfil. Primer filtro con información secundaria. Se usa el «árbol de problemas».
- Fase II: Prefactibilidad. Análisis más profundo de alternativas con estudios especializados.
- Fase III: Factibilidad. Análisis exhaustivo de la alternativa seleccionada. Culmina con el concepto de «viabilidad».
Esta etapa es clave para el control preventivo de la CGR, permitiendo advertir sobre riesgos antes de que ocurra el daño patrimonial.
Etapa de Inversión
Es la fase de «hacer», donde se ejecutan las actividades planificadas. Requiere seguimiento y monitoreo constante.
Etapa de Operación
Los productos generados comienzan a funcionar. El foco es la sostenibilidad (mantenimiento y funcionamiento continuo).
Etapa de Evaluación Ex-post
Mirada retrospectiva para determinar si el proyecto cumplió sus objetivos, midiendo eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad.
Ciclo Específico para Proyectos del SGR
Los proyectos financiados con regalías tienen un ciclo específico definido por la Ley 2056 de 2020, con cuatro etapas: 1. Formulación y Presentación; 2. Viabilización y Registro; 3. Priorización y Aprobación; 4. Ejecución, Seguimiento, Control y Evaluación.
La Metodología General Ajustada (MGA)
La MGA es la herramienta de uso obligatorio del DNP para asegurar un estándar de calidad en la formulación de proyectos. Es un sistema de pensamiento estructurado.
Fundamento Conceptual: Marco Lógico y Cadena de Valor
- Marco Lógico: Estructura analítica para planificar, ejecutar y evaluar proyectos, conectando objetivos, actividades, indicadores y supuestos.
- Cadena de Valor: Esquema que clarifica la lógica causal: Insumos → Actividades → Productos → Resultados → Impacto.
Estructura Modular en la MGA Web
La MGA Web guía al usuario a través de cuatro módulos principales:
- Módulo de Identificación: Define el problema, la población, los objetivos y el alcance.
- Módulo de Preparación: Analiza alternativas, estima costos y beneficios.
- Módulo de Evaluación: Evalúa la conveniencia del proyecto con indicadores (VPN, TIR).
- Módulo de Programación: Detalla metas, indicadores y plan de financiación.
Herramientas Clave de Diagnóstico
- Árbol de Problemas: Técnica visual para analizar una situación negativa (problema central, causas, efectos).
- Árbol de Objetivos: Versión en positivo del árbol de problemas (objetivo general, medios, fines).
- Matriz de Involucrados: Identifica y analiza a todos los actores relevantes para el proyecto.
El Rol de la Contraloría General de la República (CGR)
El rol de la Contraloría ha evolucionado para ser más estratégico y efectivo en la protección del patrimonio público.
Fundamento Constitucional y Legal
La competencia de la CGR emana de los artículos 267 y 268 de la Constitución. Su rol moderno se fortalece con el Acto Legislativo 04 de 2019 y el Decreto Ley 403 de 2020.
El Control Posterior y Selectivo
Es el modelo tradicional. «Posterior» porque actúa sobre hechos cumplidos. «Selectivo» porque aplica muestreo técnico. Se materializa en auditorías financieras, de cumplimiento y de desempeño.
El Nuevo Paradigma: Control Preventivo y Concomitante
Introducido en 2019, no es un control previo. Es una función de advertencia y seguimiento en tiempo real:
- Función de Advertencia: La CGR puede advertir sobre riesgos para que el gestor tome correctivos y evite el daño patrimonial.
- Seguimiento en Tiempo Real: Usa tecnología y análisis de datos para monitorear la ejecución de recursos de forma continua.
El Proceso Auditor y los Hallazgos Fiscales
La CGR sigue un proceso auditor estandarizado. Un «hallazgo con presunta incidencia fiscal» describe un posible daño al patrimonio del Estado y se traslada a las áreas de responsabilidad fiscal para iniciar un proceso formal.
Vigilancia Específica sobre Recursos del SGR
Los recursos del SGR son objeto de una vigilancia especializada por parte de la CGR a través de su Unidad de Seguimiento y Auditoría de Regalías.
| Etapa del Ciclo | Rol del DNP | Rol de la CGR |
|---|---|---|
| Preinversión | Definir metodología (MGA), administrar sistemas (SUIFP), emitir lineamientos. | Ejercer control preventivo y concomitante, advertir sobre riesgos de diseño. |
| Inversión | Realizar seguimiento (SPI), coordinar presupuesto, brindar asistencia técnica. | Seguimiento en tiempo real, ejecutar auditorías, atender denuncias. |
| Operación | Rol indirecto (planificación de la sostenibilidad). | Evaluar sostenibilidad, auditar costos de operación, determinar daño patrimonial. |
| Evaluación Ex-post | Diseñar sistemas de evaluación, usar resultados para retroalimentar. | Realizar auditorías de desempeño, verificar si los impactos se materializaron. |
Resumen: Puntos Clave para Recordar
Síntesis de las ideas más importantes de la guía, ideal para un repaso rápido.
- La planificación pública sigue la jerarquía: Plan (estratégico), Programa (táctico) y Proyecto (operativo).
- El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el máximo instrumento de planificación y criterio de evaluación.
- El ciclo de vida de un proyecto tiene cuatro etapas: Preinversión, Inversión, Operación y Evaluación Ex-post. La preinversión es la más crítica.
- La Metodología General Ajustada (MGA) es la herramienta estándar y obligatoria para la formulación de proyectos.
- El DNP es el órgano rector técnico del Sistema de Inversión Pública.
- La CGR ejerce control fiscal, tradicionalmente posterior y selectivo.
- El nuevo paradigma de control fiscal es preventivo y concomitante, permitiendo advertir sobre riesgos y realizar seguimiento en tiempo real.
- El Sistema General de Regalías (SGR) tiene un ciclo y un sistema de vigilancia fiscal específicos y de alta prioridad para la CGR.
Recursos Adicionales (Curados)
Para profundizar en los temas tratados, se recomienda consultar los siguientes recursos oficiales de alta calidad.
1. Documento Conceptual de la MGA (DNP)
Utilidad: Esencial para entender la lógica, estructura y herramientas de la metodología base de la formulación de proyectos.
Ver documento2. Ley 2294 de 2023 (PND 2022-2026)
Utilidad: Permite conocer los objetivos estratégicos vigentes que sirven como máximo criterio de auditoría.
Ver ley3. Guía de Auditoría Territorial (GAT) – Versión 4.0
Utilidad: Documento maestro que detalla los principios, fases y tipos de auditoría, fundamental para entender la perspectiva del fiscalizador.
Ver guía4. Manual de Clasificación Programática del Gasto Público (DNP)
Utilidad: Clave para comprender cómo se articula el presupuesto con los programas y resultados esperados.
Ver manual5. Decreto Ley 403 de 2020
Utilidad: Norma que moderniza el control fiscal. Lectura obligatoria para entender el rol actual de la CGR.
Ver decreto6. Página de Proyectos Tipo del DNP
Utilidad: Ofrece ejemplos de proyectos pre-formulados como referencia práctica de la aplicación de la MGA.
Visitar páginaFuentes Principales
La elaboración de esta guía se ha basado en el análisis y síntesis de la siguiente normatividad y documentación técnica fundamental del Estado colombiano:
- Constitución Política de Colombia, Título X, «De los Organismos de Control».
- Ley 152 de 1994, «Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo».
- Ley 42 de 1993, «Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen».
- Decreto 111 de 1996, «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto».
- Acto Legislativo 04 de 2019, «Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal».
- Decreto Ley 403 de 2020, «Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal».
- Documentos, manuales y guías metodológicas emitidos por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la Contraloría General de la República (CGR).
Autoevaluación Interactiva
Ponga a prueba su comprensión con los siguientes casos. Seleccione una respuesta y reciba retroalimentación inmediata.
Caso 1: Un municipio de categoría 6 desea construir un polideportivo con recursos propios. El alcalde presenta el proyecto a la Secretaría de Planeación departamental, pero no demuestra cómo este se alinea con las metas del Plan de Desarrollo Departamental ni con las transformaciones del Plan Nacional de Desarrollo (PND) vigente.
1. Desde la perspectiva del control fiscal, ¿cuál es el principal riesgo de un proyecto que no se alinea con los planes de desarrollo de nivel superior?
2. ¿Qué instrumento del PND debería consultar principalmente el alcalde para justificar la contribución de su proyecto a las finanzas nacionales?
3. La falta de alineación del proyecto con el PND es una debilidad que se evidencia principalmente en la etapa del ciclo del proyecto denominada:
Caso 2: Una E.S.E. hospitalaria formula un proyecto en la MGA para adquirir un tomógrafo. En el árbol de problemas, definen el problema central como "Inexistencia de un equipo de tomografía en el hospital".
4. ¿Cuál es el error conceptual en la definición del problema central según la metodología de la MGA?
5. Un problema central correctamente formulado, que justificaría la compra del tomógrafo, sería:
6. La herramienta de la MGA que transforma las causas del problema en medios y los efectos en fines se denomina:
Caso 3: Un proyecto para construir una planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR) fue declarado viable y registrado en el BPIN. Sin embargo, dos años después, no ha iniciado su ejecución por disputas legales sobre el predio donde se construirá. La CGR evidencia que el estudio de títulos en la fase de factibilidad fue deficiente.
7. El rol de la CGR al evidenciar esta falla antes de la ejecución del contrato de obra, se enmarca en el:
8. La falla en el estudio de títulos representa una deficiencia en la evaluación de la viabilidad:
9. Si el proyecto nunca se ejecuta a pesar de los gastos en estudios y diseños, se podría configurar un:
Caso 4: Un municipio planea financiar la construcción de una vía terciaria con recursos del Sistema General de Regalías (SGR). El proyecto es formulado, viabilizado y aprobado por el OCAD correspondiente.
10. El ciclo de vida de este proyecto del SGR se rige principalmente por:
11. La instancia que aprueba la financiación del proyecto se denomina:
12. La vigilancia y control fiscal sobre los recursos del SGR es una prioridad para la CGR, que la ejerce a través de:
Caso 5: El Ministerio de Educación define el "Plan Nacional de Lectura" con un horizonte de 10 años. Para implementarlo, crea el "Programa de Bibliotecas Escolares", que agrupa varios proyectos como "Construcción de bibliotecas en zona rural", "Dotación de libros" y "Capacitación de bibliotecarios".
13. En esta estructura, el "Plan Nacional de Lectura" representa el nivel:
14. La "Construcción de bibliotecas en zona rural" es la unidad básica de planificación, es decir, un:
15. El "Programa de Bibliotecas Escolares" sirve para:
Caso 6: Durante una auditoría de desempeño a un programa de alimentación escolar, un auditor de la CGR evidencia que, aunque los contratos se ejecutaron legalmente (cumplimiento) y los recursos se gastaron según el presupuesto (financiero), la calidad nutricional de los alimentos fue muy baja y no redujo los índices de desnutrición.
16. La falla principal del programa se relaciona con el principio de control fiscal de:
17. Este tipo de análisis es característico de una auditoría:
18. La auditoría se realiza sobre un programa ya ejecutado, lo que corresponde a un control de tipo:
Caso 7: Una alcaldía formula un proyecto para mejorar la productividad agrícola. En la MGA, el módulo de evaluación arroja un Valor Presente Neto (VPN) negativo y una Tasa Interna de Retorno (TIR) inferior a la Tasa Social de Descuento. A pesar de esto, el proyecto es presentado para financiación.
19. ¿Qué indican los resultados de la evaluación del proyecto?
20. El análisis con indicadores como el VPN y la TIR se realiza en el módulo de la MGA denominado:
21. Si la CGR detecta esta situación antes de la asignación de recursos, podría emitir una función de advertencia para prevenir un posible:
Caso 8: La CGR, utilizando análisis de datos, detecta que un contratista de obras públicas ha ganado múltiples contratos en diferentes municipios y en todos presenta prórrogas injustificadas y adiciones presupuestales que superan los límites legales. La detección se hace mientras los contratos están en ejecución.
22. Este tipo de seguimiento en tiempo real sobre la ejecución contractual es una manifestación del:
23. La facultad de la CGR para ejercer este tipo de control fue fortalecida por el:
24. El uso de tecnología y análisis de datos para este fin busca principalmente:
Caso 9: Un proyecto para la construcción de un puente es finalizado y entregado. Un año después, una auditoría de la CGR encuentra que se utilizaron materiales de menor calidad a los especificados en el contrato, lo que generó un sobrecosto por reparaciones prematuras y una disminución de la vida útil de la obra. El costo del detrimento se cuantifica en 500 millones de pesos.
25. El resultado de la auditoría se debe tipificar como un hallazgo con presunta incidencia:
26. La auditoría se realizó después de finalizada la obra, lo que corresponde a la etapa del ciclo del proyecto denominada:
27. Tras la identificación del hallazgo, la CGR debe iniciar un:
Caso 10: Una entidad territorial presenta un proyecto al SUIFP-MGA, pero este es devuelto por el DNP porque en el módulo de preparación no se analizaron al menos dos alternativas de solución y no se incluyó un análisis de riesgos.
28. La omisión del análisis de alternativas y riesgos es una falla en la etapa de:
29. El rol del DNP en este caso es el de:
30. La plataforma tecnológica que integra la MGA y el BPIN se denomina:
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